Las soluciones políticas son coyunturales, siempre; consecuentemente, también la que se dio como respuesta a la necesidad de un nuevo proyecto político que relevara a la Dictadura franquista. Aquella solución, la Constitución de 1978, supuso el compendio normativo posibilista de un clima sociopolítico conocido como la «Transición española», por muchos calificado de modélico y por alguno considerado como patrimonio nacional al que apelar en situaciones difíciles (como sin duda lo es la actual), obviando que aquella solución política era, efectivamente, coyuntural; inválida para la situación presente, sin que en ello tenga nada que ver la clase política de uno y otro tiempo, en absoluto comparables. Y este es el axioma del que hemos de partir: coyuntural fue y es el modelo de Estado, el Estado autonómico, y coyuntural fue y es el régimen, la monarquía parlamentaria.
La situación de entonces condujo a que en la Constitución se dejaran demasiadas cosas para una postrer regulación por Ley; de este modo, elementos de primer orden en cualquier modelo de Estado descentralizado (primera exigencia de la coyuntura), como competencias y financiación, quedaron para mejor ocasión. Respecto del régimen, la coyuntura fue implacable: el sucesor, que había jurado los Principios del Movimiento, habría de someter la propia noción de juramento a un soberano retorcimiento (coyuntural) de la norma, proceso a cuya resolución se le denominó «harakiri» de las Cortes franquistas. De todo aquello resultó un Estado descentralizado, sí, pero de descentralización progresiva y «controlada», dependiente en todo momento del peso de los nacionalismos en las Cortes generales, es decir, de su capacidad de mantener o dejar caer al gobierno central. Por lo que se refiere al régimen, el golpe del 23-F dignificaría la persona del monarca, don Juan Carlos de Borbón, legitimando directamente a la persona e indirectamente el régimen.
Una nueva coyuntura histórica de tamaño colosal, la crisis económica de los países occidentales del primer mundo, y el cambio de valoración de la persona del monarca y de su familia, están incidiendo en la concepción del propio sistema político y en cada uno de sus dos elementos esenciales aquí considerados, el modelo de estado y el régimen; de nuevo, las coyunturas afectando a las esencias.
El modelo hoy denominado «Estado de las Autonomías», compuesto, discompetencial y parcialmente descentralizado que sustituyó al centralismo franquista descansó en la necesidad de consenso como único modo de construir una opción política con visos de durabilidad para tres agentes principales: los partidos políticos, la Corona de la línea dinástica (y de la persona) designada por el Caudillo y los nacionalismos mal llamados «históricos». Fue el consenso el que elaboró el «paquete constitucional», presentado a la ciudadanía como único, indivisible y sin alternativas, de tal modo que a través de una sola consulta se legalizaran (y legitimaran) dimensiones políticas que no necesariamente tenían por qué haber ido juntas, como si democracia, monarquía y un peculiar tipo de descentralización (Estado Autonómico) constituyeran un todo indisociable, de modo tal que si se decía no a una parte del paquete, también se decía no a las demás.
Y lo que entonces constituyó una solución, muestra hoy su debilidad coyuntural. La crisis del Estado de las Autonomías seguramente no afectará a la democracia, pero sí puede afectar a la Corona, puesto que si entonces hubo buenas razones para no hacer referendos por separado respecto del régimen y del modelo de Estado, hoy no las hay, o, cuando menos, no son las mismas. ¿Qué razones pueden esgrimirse, hoy, en contra de un referéndum sobre el régimen, monarquía o república?, ¿cuáles, para otro sobre el modelo de Estado, centralizado o descentralizado? Estas consultas, realizadas entonces, muy probablemente habrían dado como resultado una monarquía en un país centralizado. Hoy (dentro de unos años), probablemente, darán una república federal. ¿Se harán las consultas por separado o se propiciará otro paquete constitucional? ¿Qué aconseja la coyuntura actual? Llegado el momento oportuno, ¿será el pueblo español considerado sujeto jurídico suficiente para ambas consultas?, ¿gozará de la mayoría de edad jurídica que se le negó a la muerte de Franco?
En buena medida, depende del PSOE. Si se convierte en un partido residual, como algunos datos parecen indicar (particularmente, la tremenda desafección de la juventud respecto de este partido), previsiblemente, crecerá Izquierda Unida y surgirán otros partidos de corte socialdemócrata de alcance territorial, que recogerán el voto de un socialismo que ha sido el garante, hasta hoy, del republicanismo coronado al que, de hecho, sostiene. La desafección general de la ciudadanía respecto de la clase política representada por los partidos mayoritarios, podría (paradójicamente) provocar una amalgama de partidos que nos harían evocar otros tiempos que, mejor sería, permaneciesen anclados por siempre en la Historia.
Respecto del modelo de Estado, una consulta, en medio de una crisis que la incompetencia de sus gestores ha hecho responsable a las Autonomías de casi todos los males que nos aquejan, tal vez, produciría una gran división en el país, pues buena parte de los territorios podrían optar por la vuelta a un Estado central, mientras que en otros, los más poblados, previsiblemente optarían por la descentralización. ¿Qué hacer, entonces?
No hay otro camino que un nuevo Pacto constitucional. Pero esta vez no tiene por qué ir todo en el mismo paquete, modelo de Estado y régimen (la democracia ya no está en cuestión, pero sí podrían estarlo el modelo de Estado y el régimen, si el sujeto de la consulta fuese el pueblo español y no, por separado, los pueblos que lo conforman). Parece urgente abordar el modelo de Estado, pero no hay tanta prisa en abordar el régimen, afortunadamente, asunto no tan relevante como el primero para el cotidiano devenir de los ciudadanos, lo que no significa que haya que renunciar a su tratamiento, aunque solo sea para no transgredir el principio de igualdad de todos los españoles ante la Ley respecto del asunto nada menor de quién puede ocupar la Jefatura del Estado.
Centrémonos, pues, en el modelo de Estado. Lo razonable a la hora de abordarlo es dejar a las ideologías en su sitio y analizar lo más objetivamente posible qué cosas positivas ha tenido la descentralización y cuáles han sido negativas. Este es un trabajo que habrán de hacer los políticos, pero sobre todo las universidades. No obstante, algunas conclusiones gruesas forman parte ya de la conciencia colectiva del país:
- Insuficiente y/o deficiente distribución competencial Gobierno central-gobiernos autonómicos. Ausencia, más o menos generalizada, de aplicación del principio de subsidiariedad.
- Deficiencias en el Ordenamiento territorial autonómico establecido en la Constitución de 1978: excesivo número de Comunidades Autónomas y agrupamientos territoriales insatisfactorios. Cuestionamiento per se de la ordenación territorial provincial y de la municipal en su demarcación actual.
- Insatisfacción generalizada respecto del modelo de financiación del Estado Autonómico. No reconocimiento del principio de ordinalidad y desigualdad territorial en la capacidad fiscal.
- Desigualdades territoriales en servicios básicos esenciales, como la sanidad y la educación.
En realidad, las cuatro conclusiones señaladas podrían concretarse en dos: un deficiente diseño del mapa territorial autonómico y una mala distribución competencial. La primera, con consecuencias en la insatisfacción de ciertos pueblos, que no han visto reconocidos sus deseos de autogobierno (caso de los leoneses) y, también, debido a la proliferación de Autonomías con poco territorio y escasa población, con efectos evidentes en el coste de su administración y/o gestión. La segunda, con consecuencias todavía más dramáticas si cabe: incumplimientos de Estatutos autonómicos, dependencia de la coyuntura político-electoral (partidista) respecto de la financiación de los pueblos, privilegios de territorios históricos y, sobre todo, desigualdad de trato a los ciudadanos en servicios esenciales. Resumiendo: estamos ante un sistema organizativo territorial económicamente inviable (jamás hubiese sobrevivido fuera de la coyuntura de los fondos europeos y, previsiblemente, quiebre con ellos, si no se aplican los cambios necesarios) y construido al margen de realidades culturales, históricas y geográficas en algunas de sus partes más notables.
Por otra parte, los consensos suelen dejar huella indeleble de las concesiones a las que solo coyunturalmente se renuncia y tampoco la Constitución de 1978 es ajena a ello. La inclusión de las «nacionalidades» dejó dos secuelas importantes: el distinto reconocimiento de las personalidades territoriales (en algunos casos con demarcación geográfico-administrativa de espúrea justificación, como el caso mencionado del (mal)trato dado al territorio leonés) —asunto que ha llevado a algunos de sus titulares a la negación del conocido «café para todos»—, y, el hoy más importante si cabe, la atribución de los pueblos que las habitan como sujetos jurídicos de decisión. ¿Qué rango socio-jurídico cabe atribuir a los sujetos de las nacionalidades?, ¿acaso no son pueblos?, ¿qué es lo que convierte a unos territorios en naciones, a otros en nacionalidades y a otros en regiones? A modo de ejemplo, para que todo el mundo pueda entenderlo: ¿por qué el territorio de León es una co-región administrativa y los de Cataluña, Euskadi y Galicia constituyen sendas nacionalidades?
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Hoy, la coyuntura de los determinantes territoriales no podrá encontrar otro camino que el del federalismo. La cuestión es qué tipo de federalismo y cuántos y cuáles habrán de ser los estados territoriales que conformarán el nuevo Estado Federal Español. Quienes actualmente están tratando acerca de estos asuntos coinciden en que el «mapa autonómico actual» no es la mejor opción para estos tiempos: demasiadas comunidades autónomas, algunas uniprovinciales, sin otro fundamento histórico, social o jurídico que el de haberse colado en la Carta Magna merced a los buenos oficios de dignatarios con ocasional acceso al poder, algo nada diferente de otros ordenamientos territoriales, como, por ejemplo, la organización provincial de 1833. Por nuestra parte, creemos que, hoy, la coyuntura aconseja la cuadratura política del círculo territorial, es decir, el modelo del noroeste ibérico que un grupo de trabajo está diseñando sobre el esbozo fijado en el Manifiesto por el Noroeste Ibérico, expuesto en el Primer Congreso Territorial del Noroeste Ibérico www.congresonoroiberico.com celebrado en Ponferrada en noviembre del 2012. Así, este grupo propone una demarcación territorial amplia, con un número crítico de habitantes (elemento capital para la ordenación competencial), conformada por territorios de base histórica, cultural y geográfica común, los hoy ocupados por Asturias, León, Zamora, Salamanca y Galicia. Este Estado se uniría, en un eventual Estado Federal Ibérico, a la Región Norte de Portugal, para conformar el mapa (que también ha de venir) de un, quizá no tan lejano, Estado Federal de Europa.El Estado del Noroeste (Ibérico, en su momento) comprende lo que la Constitución actual entiende por nacionalidad, un principado y una parte (a veces región, merced a una conjunción copulativa introducida en el papel como gesto de magnanimidad para con un territorio con panteón de reyes, artífice primero y, cuando menos, tan consustancial como otros de la nación española) de una Comunidad Autónoma. Cualquiera diría que de una amalgama tal no cabe esperar fusión político administrativa; y, sin embargo, puede hacerse. Porque es positiva para todos los pueblos concernidos; porque tiene realidad histórica, cultural y geográfica; porque no es necesario recurrir a la educación selectiva (inmersión lingüística) para que sus gentes se entiendan, porque se hará sobre bases científicas de ordenación y planificación territorial, y, sobre todo, porque hay respeto y aprecio mutuo para emprender juntos ese proyecto de autogobierno. Con estas condiciones, ¿se puede negar a estas gentes, si así lo desearan, dotarse de un marco único de toma de decisiones?
¿Cuál es la naturaleza y cuáles son los elementos centrales del modelo federal del Estado del Noreste?
Acerca de su naturaleza: Se trata de un federalismo evolutivo, de base territorial e integrador. Evolutivo: con capacidad de adaptación a las circunstancias, sin necesidad de tener que pasar por la extinción para conceder oportunidades a otras «especies» administrativas, resiliente en situaciones como la actual. No se puede rediseñar el Estado cada cuarenta años, aunque sí permitir que adapte sus estructuras a las coyunturas cambiantes.
De base territorial: el federalismo territorial parte de la ordenación del territorio y su planificación como elementos imprescindibles para su configuración. Esta ordenación tendrá consecuencias administrativas innegables, de ahí que, a los criterios ordinarios para la planificación y ordenación del territorio desde perspectivas históricas, culturales, geográficas, climáticas, etc., habrá que incorporar otros como masa crítica de población, racionalidad, oportunidad de participación ciudadana, de administración (hoy por hoy, electrónica; mañana, tal vez inteligente, en los sentidos artificial y humano), cuya aplicación pudiera en algún caso herir la sensibilidad de los afectados. Pero no podemos volver a lo de 17 gobiernos para 46 millones de habitantes.
Integrador, en doble sentido: propone la unión de pueblos como el gallego, asturiano y leonés (concentrando lo que hoy son tres gobiernos autonómicos en un solo gobierno de Estado federal), de innegable historia común, gran coherencia territorial interna (geográfica, climática, paisajística, de capital territorial, etc.), patrimonio cultural y social compartido en multitud de aspectos, que los hacen idóneos para emprender una experiencia conjunta y eficiente de gobierno, constituyendo un Estado poblacionalmente relevante y con magníficas posibilidades de desarrollo en muchos sectores productivos. Propone, también, participar de un enfoque integrador con el resto de los Estados que conformarían el Estado Federal Español, a la hora de abordar el desarrollo competencial al amparo de los principios de subsidiariedad y de ordinalidad, particularmente, en materia fiscal, que habrá de tener regulación constitucional, aunque desde esa concepción evolutiva del federalismo que permitirá modificar los márgenes en los que habrá de moverse tal fiscalidad, tanto en materia de tipos como de la naturaleza del impuesto. Concretando: un federalismo integrador ha de permitir tanto la capacidad de singularidad fiscal que favorezca la personalidad de cada territorio como el no afectar de modo brusco y sustancial a otros Estados, por lo que habrá de disponer de procedimientos para regular constitucional y explícitamente la solidaridad interterritorial, dejando un cierto margen evolutivo a pactos territoriales por periodos legislativos en un Senado convertido definitivamente en Cámara territorial. De este modo, la solidaridad interterritorial no sería impuesta por el Gobierno federal central, diferenciando de esta manera los intereses territoriales de los de aplicación de un modelo ideológico de gobierno partidista.
La ordenación y planificación territorial: La ordenación interna de los territorios de los Estados se hará sobre la base de la aplicación de criterios específicos de las disciplinas vinculadas, lo que puede comportar que no necesariamente coincidan con las ordenaciones provinciales actuales. Una ordenación basada en la creación de «distritos comarcales» (incluso interprovinciales) y «comarcas naturales» favorecerá la creación de proyectos sociales, culturales y económicos de base territorial. Ello contribuiría a remarcar la singularidad y la personalidad diferenciada (la diversidad bien entendida) dentro de un mismo proyecto político. Desaparecería la actual demarcación provincial.
El nivel competencial: este elemento debe agotarse (lo más posible) en la redacción constitucional. Las competencias han de someterse (esta vez sí) al principio de subsidiariedad, y, de acuerdo con él, reguladas con la cabeza y, en algún caso (no en todos), con el corazón, pero nunca desde el estómago. El federalismo que ha de venir será de base territorial y solo nacionalista cuando sea un nacionalismo integrador, no excluyente ni fundamentalista. Desde esta perspectiva, la primera propuesta competencial contemplará la garantía de los derechos básicos a toda la población, lo que tiene consecuencias inmediatas en materia de salud, seguridad y educación. Esa garantía no significa el establecimiento de competencias únicas ni exclusivas, sino que en función de la economía, de los niveles de aplicación y de los tipos de servicio, podrían y deberían ser compartidas; siempre, eso sí, quedando escritos de modo explícito sus referentes administrativos. Las lenguas habrán de ser entendidas como lo que son: cultura y comunicación, es decir, integración de los pueblos, no de su exclusión; ¿singularidad?: sí; ¿diversidad?: depende de cuál, cómo y para qué.
La cuestión nacionalista en un Estado de base territorial: En la Tribuna de este mismo Diario, el 2 de julio del 2005, publiqué un artículo titulado El sentimiento nacionalista (de aconsejada lectura actual), en el que, respecto de la diversidad, decía: «Donde hay que buscarla (la diversidad) es en la actitud cognitiva emocional: el recurso del corazoncito o del sentimiento (curiosamente, transformados en hechos diferenciales) ha funcionado para obtener financiación para carreteras y hospitales, lo que ha tenido como consecuencia una mejor tasa cardíaca para el corazoncito y el ensanchamiento del sentimiento. Atendiendo a la sobregeneralización, ¿qué le impide al corazoncito pedirse pasaporte, selección deportiva o ejército?». Siete años después vemos como, finalmente, el corazoncito pide pasaporte.
Los legítimos objetivos de los planteamientos nacionalistas (incluso los formulados desde el «sentimiento nacionalista») no son incompatibles con un federalismo de base territorial; es más, pueden hallar en él un cauce más propicio para su consecución, siempre desde el respeto a las otras «sensibilidades» con las que comparten Estado. Los nacionalismos actuales, si quieren ser creíbles y, por tanto, aceptados, habrán de formular sus objetivos desde la razón y no solo desde el sentimiento, tratando de plantearlos del modo más operativo posible. Cuando así lo hagan, se sorprenderán de la gran cantidad de seguidores que tienen, incluso por parte de quienes no se consideran a sí mismos como tales. Salvo, claro está, que el conjunto al que pudiéramos denominar Nacionalismo fuera no ya isomórfico (en analogía matemática), sino idéntico al que pudiéramos llamar Estado propio. En todo caso, puede y debe evitarse que la intersección de ambos conjuntos sea el Vacío.
La cuestión lingüística: No puede construirse un proyecto político que descanse, ni de manera estricta o siquiera predominante, sobre la lengua o las lenguas, ya sean las de sus proponentes o las de sus destinatarios. Las lenguas son el gran soporte de la cultura de los pueblos y del conocimiento de los personas en tanto que expresión de la aptitud cognitiva lingüística. Sin duda, constituyen rasgos distintivos de su personalidad colectiva; pero a todas luces no pueden constituir el único soporte sobre el que hacer descargar su progreso. Si no se puede vivir solo de sentimientos, tampoco puede hacerse solo de palabras, por hermosas que sean y grandiosa la cultura que generen. A la hora de construir una democracia, de organizar la convivencia de las personas (siendo reduccionistas, a la hora de votar, si se quiere), los individuos pueden permitirse hacerlo desde las palabras, las emociones y los sentimientos (desde las pasiones, incluso); los pueblos, no.
¿Y qué hacemos con el «café para todos»? Para algunos, éste es el verdadero problema territorial de España. No se trata solo de ser vascos, catalanes, gallegos o andaluces, sino que los demás no lo sean ni puedan serlo. En definitiva, se trata de que no haya algo que nos haga comunes a todos, es decir, españoles. Para ello se apela a lo que haga falta: se reescribe la historia, se utiliza la lengua, etc.; pero como estamos en el s. XXI y la ciudadanía no siempre es sensible a tales llamadas, hay que recurrir a «la pela», algo que sí que nos une a todos y que, por tanto, hay que darle el debido tratamiento para que nos separe: conciertos, fueros, privilegios, pactos fiscales, lo que sea. El modelo del Estado del Noroeste es claro al respecto: la Constitución, garantizada la igualdad en derechos básicos como la educación, la seguridad y la sanidad (lo cual no necesariamente significa hacerlo desde competencias exclusivas del Estado central, como se dijo más arriba), debe ser garantista también del principio de ordinalidad, de modo que cada Estado territorial pueda desarrollar su propia personalidad; pero a su costa, es decir, financiándose sus rasgos específicos. Y eso solo puede hacerse desde un Senado que represente verdaderamente el poder territorial. Las fórmulas para hacerlo son múltiples y no sería difícil llegar a acuerdos sobre cómo gestionar ese principio. Lo importante es que la Constitución garantice expresamente y con números, al menos, los intervalos entre los que las cifras de la ordinalidad puedan moverse: lo bastante amplios para asegurar la diversidad, lo bastante estrechos para mantener la integración.
Estamos convencidos de que este modelo podría representar una solución a la cuadratura del círculo territorial del Estado, un camino posible para que catalanes, vascos, gallegos, leoneses, castellanos, andaluces,... sientan, quieran y sepan transitarlo, también, como españoles.
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